1. Úvodem

Okamžitá a naprosto nezastavitelná světová exploze pandemie Covidu z přelomu let 2019 a  2020, která navíc již čítá tři tzv. „vlny“, včetně řady tzv. mutací, navíc i v očekávání další periody, uvedla do aktivní krizové činnosti vlády zřejmě všech států světa bez rozlišení systémů co do formy vládnutí (režimů). Akcelerace multifunkčních restrikcí výkonné moci s cílem nákazu plošně zastavit vyvolala neuzavřené množství typů omezení a zásahů vůči obyvatelstvu, a to  co do prostoru, regionů, měst, obcí, atd. Tato omezení, zákazy či příkazy vesměs zasahují do všech oblastí lidských práv a svobod možno říci prakticky celého (demokratickými) ústavami garantovaného katalogu základních lidských práv a svobod. Akcelerací Covidu bylo obyvatelstvo stejně jako vlády takovým způsobem překvapeno, že všeobecná očekávání  od vlád nejen států demokratických vedla k rozsáhlé  kreativitě  organizačně-operativních příkazových a zákazových prostředků zcela devastujících lidskoprávní svobodné prostředí. V dosavadním vývoji zejména stabilních demokratických států tak došlo i historicky v ústavní demokracii k bezprecedentní manipulaci s obyvatelstvem, kontrolní represivity výkonných složek, včetně vymahatelnosti těchto opatření nejen prostředky  administrativních sankcí, ale i kriminalizací neposlušnosti. 

Demokratická ústavnost dospěla po II. Světové válce k určitému konceptu řešení krizových situací, tedy nutnosti veřejné správy okamžitě jednat a přitom k zákonné možnosti  výkonné moci dočasně vstupovat do lidských práv, omezovat svobody člověka, ukládat povinnosti, atd., přičemž cílem musí být vždy přednostně ochrana životů a posléze majetku lidí. Výjimečnost pandemie (shrnující specifikace viz níže)  založená na celosvětové virové akceleraci Covidu vedla k tomu, že orgány veřejné správy na celém světě přistoupily k mnohočetným antikontaktním opatřením, které ve shrnujícím pojetí vedly  k určitém pozastavení kontaktního, shromažďovacího, školního, sportovního, volnočasového, atd. chování  lidí, karanténních, separčních a dalších opatření, včetně omezování zcela soukromoprávních rodinných vztahů. Závislost operativních opatření na poznatcích virologicko-zdravotního charakteru přenesla těžiště rozhodování veřejné správy do opatření typu „zásahové prevence“ s cíle zastavit pandemii a nikoliv, jak tomu u krizových stavů katastrofického charakteru ( výbuchy, terorizmus, povodně, tornáda, zemětřesení, dopravní havárie, atd.), jež mají navíc často místní či jinak prostorově omezený charakter. Vývoj pandemie tak postavil nové otázky pro řešení vztahu ochrany životů a odpovědnosti veřejné moci za respektování ústavních mezí přijímaných opatření výkonnou mocí.

2. Dosavadní uznávaná krizová koncepce zásahů státu z hlediska lidských práv a svobod

Vývoj demokratických systémů po II. Světové válce byl výrazně ovlivněn vznikem mezinárodních lidsko-právních organizací, Všeobecnou deklarací lidských práv OSN a v Evropě pak systémem Rady Evropy, který rozhoduje na základě Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách Tím také byla nastavena zcela nová pravidla pro chování (jednání, rozhodování, omezování, sankcionování, apod.) člověka ze strany státní moci.  V tom  smyslu se také v Evropě začala kultivovat koncepce právního státu a především zákonná podmíněnost vstupu státu do lidských práv v aplikaci na jednotlivé právní incidenty. Vývoj ústavnosti tak musel dospět k různým ústavně založeným řešením, kdy jednotlivé státy umožňují státní moci potencionálně i prakticko-operativně zasahovat. Součástí konceptu je záruka přezkoumatelnosti těchto opatření v konceptu práva na spravedlivý proces.  Každopádně, je zvláštní právní úprava řešení krizových stavů natolik vybočující svými potencionálními opatřeními výkonné moci, že ovlivňuje zejména v celostátním měřítku jak dělbu moci významnou dominancí moci výkonné, tak i skutečný rozsah svobody člověka rozsahem a intenzitou zásahů.

Tzv. krizové stavy mají z hlediska veřejné správy zákonné možnosti, postupy a řešení jak následného tak preventivního charakteru. Právním východiskem v České republice je ústavní zákon o bezpečnosti ČR, jakož i několik tyto ústavní základy konkretizujících dalších tzv. krizových zákonů. V souvislosti se zkušenostmi ze šíření Covidu je třeba tento vývoj považovat za mimořádnou krizovou situaci  a v tom smyslu do oblasti protikrizových situací lze zařadit také zákony zdravotnicko-organizačního charakteru, zejména zákon o péči ozdraví lidu, zákon o poskytování zdravotnických služeb, zákon tzv. pandemický, atd.

Standardní legislativa evropských demokratických států počítá s fakticitou  různých  typů situací a tudíž i ohrožení, přičemž rozlišuje krizové situace vnější a vnitřní. Konkrétněji pak jako: a) ohrožení suverenity státu z vnějšku, b) terorismus (vnější i vnitřní) , c) přírodní katastrofy (jakéhokoliv rozsahu a druhu), coby povodně, zemětřesení, požáry, tsunami, sesuvy půdy, větrné smrště, přívaly deště, tornáda, atd., d) průmyslové havárie, nehody a jiná ohrožení způsobená člověkem, e) ohrožení typu zdravotního, zejména zdravotně záchranného, hygienického, epidemiologického a pandemického charakteru. Vzhledem k obvykle k okamžitému, překvapivému a hlavně devastujícímu charakteru těchto situací nastupuje objektivní záchranná a zásahová odpovědnost zejména veřejné správy v krizových stavech. Katastrofa zpravidla vyžaduje okamžitou, koordinovanou, odbornou a rozsáhlou pomoc integrovaného, profesionálního charakteru, včetně spontánní občanské pomoci, jakož i rozsáhlé hmotné, finanční, technické, personální, atd. prostředky. 

            Funkce státu v krizových stavech má sice zvláštní charakter, nicméně patří do oblasti služeb veřejného zájmu, tedy očekávání veřejnosti pomoci ze strany státu. Z hlediska činnosti veřejné moci má charakter převážně  operativně organizační, tudíž váže především aparát celé státní správy a územní samosprávy v krajích a obcích. Klíčovou úlohu při řešení krizových stavů mají složky výkonné moci: vláda, ministerstva, složky vnější a vnitřní bezpečnosti (armáda, policie, hasiči), integrovaný záchranný systém, orgány územní samosprávy, a zdravotnická zařízení všeho druhu (státní i nestátní). Hlavním objektem ochrany v krizových stavech jsou: a) ochrana svrchovanosti státu, b) ochrana životů a zdraví, c) ochrana majetku a všech hmotných hodnot, d) ochrana přírody a životního prostředí. Zákonný charakter opatření a zásahů státní správy garantuje tu zásadu, že i pro řešení krizových stavů platí, že stát může rozhodovat a tudíž i zasahovat do lidských práv a svobod pouze na základě zákonem mu umožněných opatření. Může tedy i určovat povinnost ke konání i zdržení se určitých činností, přičemž i zde platí možnost přezkumu rozhodnutí státních orgánů správním soudem. 

3.  Zásahová a omezovací kreativita opatření výkonné moci a jejich možná typologie

  Pandemická situace  propojenosti zemí na kontinentech i mezi kontinenty v celém světě je založena především na některých extrémních virologických zvláštnostech COVIDU, jakož i na objektivně dosažené komunikační vztahové mobilitě mezi kontinenty. Ohrožuje tak lidstvo, zdraví člověka a lidí v neurčitelném a nepředvídatelném množství. Může mít charakter různého lokálního, komunitního, vnitroúzemního i vnějšího charakteru. Vyvolává nutnost zásahů následných i preventivních, a to s důrazem na hledání takového operativního efektu s cílem zabránit šíření. Šíření je často virově zákeřné, teritoriálně agresivní s různým stupněm subjektivní osobní ohrozitelnosti.

Vývoj pandemické situace především ukázal, že zákonná zdravotnická opatření odpovídající platné legislativní situaci sice umožňovala zásahy více méně individuálního charakteru (karanténní izolace nakažené osoby), či vymezeně lokálního charakteru  ( karanténní uzavření města či místa, atd.),  ale naprosto neřešila pandemickou výbušnost a expanzi celo kontinentální  a světovou. 

K posouzení charakteru a legality opatření výkonné moci je samozřejmě nutné stanovit kvalifikační kritéria pro mnohočetné druhy opatření, příkazů a zákazů, atd., které státy přijímaly? Zvláštnosti pandemie udevřivší „zvnějšku“ státu, včetně „dovozu“ vlastními občany si vyžádaly celoplošné řešení, založené na několika razantních omezovacích opatřeních. Jako rozřazovací audit různých restrikcí je možné druhově  pojmenovat:

1. restrikce plošné, a to zejména jako různorodá omezení volného pohybu osob (zákaz vycházení, omezení pohybu mezi okresy, karanténa ze stykového podezření, zákaz vzdalování se z bydliště více než x metrů, apod),

2. restrikce antisdružovací a jinak antikontaktní (zákaz nebo omezení různých typů sdružování), zejména jako:

- sdružování na veřejných prostranstvích, při svatbách, pohřbech, při jiných církevních službách,

- uzavření škol všeho druhu,

- uzavření restaurací, kaváren, klubů, hotelů, penzionů,

- uzavření kin, divadel, muzeí, koncertů, a zákaz jakýchkoliv dalších kulturních akcí,

- uzavření sportovních podniků všeho druhu ( na stadionech i v terénu), včetně zákazu tréninků,

- uzavření zooparků, 

3. restrikce plošně antikontaktní osobní:

- uzavření maloobchodního prodeje, osobních služeb (kadeřnictví, holičství, masáží), kancelářsky kontaktních služeb, atd.

4. uzavření nebo omezení návštěvnosti nemocnic, domů pečovatelské služby, jiných ústavů, jakož i věznic,

5. zásahy osobně příkazové jako nutnost nošení roušek  v mnohočetných a různorodých situacích potenciálního nutně kontaktního charakteru (zejména charakteru místností v budovách).

4. Možné dopady zákonných karanténních opatření na základní lidská práva a svobody všeho druhu

Zvláštnosti a rizika preventivních antiepidemických opatření spočívají především v tom, že mají charakter organizačních účelových zákazů (činností a jednání) nebo příkazů (k činnosti či nečinnosti). Současně také vyvolávají nezbytnost kontrolních, sankčních i represivních postupů veřejné moci. To, co je však z pohledu ústavních kautel nejvážnější je skutečnost, že vesměs přímo dopadají na ústavně garantovaná práva  rozsahově i intenzitou zcela intenzivním způsobem. Listina základních práv a svobod totiž upravuje v souladu s mezinárodními smlouvami katalog tzv. přirozených práv počínaje právem na život a s tím také spjatých osobních svobod člověka, zejména nedotknutelnosti soukromí, rodiny, pohybu, pobytu frekvence volného přemísťování, soukromých shromáždění, návštěv kulturních, sportovních a jiných společenských podniků, atd. Listina také upravuje politické svobody, přičemž karanténní opatření je evidentně účelově limitují (omezují, vyřazují či jinak ovlivňují). Listinou a zákony garantované svobody politického charakteru: shromažďování (demonstrace), volební mechanismus, shromažďovací činnost politických stran či život tisíců různých zejména místních spolků jsou zpravidla zcela paralyzovány (omezení demonstrací či schůzovní činnosti). Karanténní opatření zasahují, resp. limitují v různé intenzitě pracovní poměry (právo na práci) a právo podnikat, jakož i právo na vzdělání, právo na využívání kulturních hodnot, přírody, volnočasových aktivit, zejména sportu, atd. 

Z výše uvedeného vyplývá určitý zcela evidentní ústavněprávní paradox, a sice: úloha veřejné moci (zde zejména moci výkonné) je na jedné straně povolána ( a odpovědna)  za  plošnou a efektivní ochranu neuzavřeného počtu životů. Čili, v případě pandemie v souvislosti s ochranou zdraví skutečně a apriorně práva na život jako základní hodnoty v systému přirozených lidských práv. Organizačně operativní činnost vládních mocí však více či méně razantně prakticky vstoupila do všech základních lidských práv, potažmo všech svobod politických, jakož i práv hospodářských, sociálních a kulturních, respektive výkon těchto práv více či méně ztížila. Tudíž, takovýto kolosální zásah do lidskoprávní ústavnosti v zásadě celosvětově v mírových podmínkách nemá historickou paralelu. Je tedy naprosto nezbytné, aby demokratické státy měly připravený i do budoucna určitý funkční koncept řešení, který v každé možné krizové situaci tohoto (řekněme i pokračovacího virového) druhu bude schopen práva lidí chránit a zajistí i ústavní seberestrikci zejména výkonné moci. 

5. Dilemata veřejné správy při rozhodování a nařizování proti epidemiologických opatření

         Objektivně nevýhodná situace veřejné správy v souvislosti s potenciálními zásahy veřejné moci spočívá v tom, že  katastrofy a epidemie v zásadě nelze předvídat ani časově, ani co do charakteru a intenzity. I řešení může mít vícedenní či dlouhodobější charakter. Pro „psané“ právo, které má v tradičních podmínkách evropsko-kontinentální kultury nastavit pravidla veřejné správy co do pravomocí a působností státních orgánů, se tak vytváří určité dilema v nemožnosti zákonem „ vybavit“ dostatečně konkrétní věcnou působností příslušné orgány veřejné správy. Ukázalo se totiž, že právě protiepidemiologická opatření závisejí na užití různých operativně organizačních prostředků, které se tak namnoze stávají účelovými pokusy odborných orgánů zdravotní hygieny předejít kontaktnímu šíření viru. Lze samozřejmě tuto „kreativní“ činnost podřadit pod tzv. správní uvážení orgánu veřejné správy – v aktuální situaci vlády, ministra, hlavní hygieničky, krajské hygienické stanice, rady obce, starosty, policisty, atd. Vzhledem k tomu, že tzv. správní uvážení vyžaduje zákonný základ k úvahám úřadu zásadní dilema spočívá v tom, jak zejména preventivní omezovací opatření podřadit pod zákonnou úpravu, když dokonce „není“ nejen přímo ale ani nepřímo opatření zakotveno (extrémní příklady: celorepublikový zákaz překračování hranic okresů, zákaz setkávání se více než x osob včetně rodin a příbuzných, plošné uzavření maloobchodu a poskytování individuálních služeb, atd.). Pandemická situace tak otevřela zásadní problém v otázce možného širšího  chápání úřední diskrece tak, aby, když zákony nepředvídají a objektivně nemohou dostatečně konkrétně a věcně předvídat, zakládat a umožňovat přijímání opatření, aby správní (úřední)  uvážení bylo podřaditelné pod obecné zákonné principy (například odůvodnitelnost a odůvodnění přijatého opatření) a také respektovat ústavní kautely (například v tom, že opatření nesmějí „vyprazdňovat“ ústavně garantované právo). Správní uvažování při přijímání anti-pandemických opatření je možné podřadit také pod tzv. preventivnímu testování, které by bylo součástí nezbytného odůvodnění každého opařetní (viz níže).

Určité dilema spjaté se zvláštnostmi anti-pandemických opatření je kontrolovatelnost veřejné správy (výkonné moci) v souvislosti s jejich přijímáním a samozřejmě i s jejich efektivitou a dopadem na lidská práva. Vzhledem k tomu, že v tomto konceptu se soustřeďujeme na kreativitu výkonné složky státní moci a v období dosavadního běhu a vývoje pandemie (cca 1,5 roku), vesměs ve všech státech se jednalo nejčastěji o akční kreativitu centrálních orgánů, tedy vlád a ministerstev, nastupuje možnost kontrolovatelnosti přijímaných opatření ze dvou „stran“ ústavní dělby moci, a sice 1. kontroly parlamentní, a 2) kontroly soudní. 

Ad 1.  Nezastupitelná role parlamentní kontroly spočívající v transparentním a kritickém projednávání vládní politiky jak v plénu tak ve výborech či komisích je výhodná v tom, že je schopna, okamžitě reagovat, ale zpravidla aplikaci opatření „nezastaví“, nicméně situace ukázala, že ji může dílčím způsobem korigovat.

 Ad 2. Koncept soudní kontroly je v České republice založen na následnosti přezkumných rozhodnutí soudní moci na základě předchozího správního „incidentu“, a to na užití  kasační žaloby, posléze kasační stížnosti, případně pak stížnosti ústavní.  Časové limity zásahů soudní moci post factum tak podstatně limitují efektivitu soudní kontroly. Dlouhodobost a zjevná blízká „neukončitelnost“ pandemie však zakládá zvýšenou naději směrem k precedenčnímu právu správního soudnictví, případně i ústavního soudnictví. 

6. Objektivní limity zásahů výkonné moci jako konečná ústavní bariéra antiepidemických zásahů

Ústavněprávní doktrina ochrany lidských práv a svobod je současnosti nastavena jak principiálním konceptem systému Rady Evropy v precedenční moderaci Evropského soudu pro lidská práva tak koncepty psaných ústav, v České republice zejména Listinou základních práv a svobod. V souvislosti se zde posuzovanými otázkami tak vedle již pojednávaného principu „zákazu vyprázdnitelnosti základních lidských práv“, lze přistoupit ještě k dalším objektivně limitačním ústavním kautelám, jako jsou: 1) ukládání povinností pouze na základě zákona, 2. proporcionalita přijímaného opatření a jeho přímý vztah k předvídanému efektu, 3. zákaz svévole orgánu veřejné správy.

Ad 1. Týká se zejména těch opatření, kdy fyzické osobě nebo firmě je opatřením ukládáno jisté chování, je veřejnou správou kontrolováno, vymáháno, případně i sankcionováno.

Ad 2. Tzv. proporcionalita neboli přiměřenost opatření je založena zpravidla na možnosti (a nutnosti) veřejné správy vybrat z vícero legálních opatření to, které svojí intenzitou odpovídá zamýšlenému efektu.

Ad 3. Jakékoliv přesahy, excesy a vybočení z těchto zásad pak mohou svědčit i naplnění tzv. svévole v činnosti veřejné správy (vysvětlení principu: orgán veřejné správy má sice zákonnou legitimaci opatření přijmout, ale jeho charakter či intenzita byly neúměrné efektu …..).

7. Ústavněprávní testování jako možná limitační prevence excesů výkonné moci

Nepochybně zůstává ústavně klíčovou podmínkou zásada legitimity a legality jakýchkoliv přijatých opatření. Aktuální aspekt legitimity je přitom do značné míry ovlivněn předchozí účelovostí rozhodování Poslanecké sněmovny o nouzových stavech  a tím i jakéhosi „otevřeného“ mandátu pro vládu (potažmo ministerstvo zdravotnictví, hlavní hygieničku, atd.) . Účelové vyhlašování tzv. nouzových stavů je tak třeba do budoucnosti zcela vyloučit. Aktuální aspekt legality přijímaných opatření pro futuro je zjevně závislý na zcela nové právní úpravě (zcela zásadní novelizaci) pandemického zákona de lege ferenda, který by reagoval na dosavadní legislativní zkušenosti a zejména na určitý právní chaos či absenci účinných právních prostředků. Každopádně, novelizovaná právní úprava musí striktně dodržet ústavně právní kritérium „zákazu vyprazdňování ústavou zaručovaného práva“. O požadavku důsledného  odůvodňování  opatření již není pochyb a dispozice dávají již nesčetná rozhodnutí správních soudů. 

Z dosavadní evropsko-konvenční (ESLP) i ústavně soudní judikatury se však jako účinná prevence k zachování legality a ústavnosti budoucího postupu státní moci a zejména moci výkonné ukazují jako efektivní tzv. testy. Jedná se o uznávaný judikatorně-kreativní požadavek (princip, zásadu, hypotézu, kritérium), zpravidla nastavený ve více konkrétních komponentech (rozumí se – otázkách), jež se vztahují k určitému takto hodnocenému opatření výkonné moci (případně i zákonodárné). V souvislosti s jurisdikčními „audity“, potažmo s precedenčním efektem  v minulosti  soudně napadených rozhodnutí orgánů veřejné správy se takto jako efektivní respektují testy:

a) racionality (správnosti, účelnosti, rozumnosti),

b) proporcionality ( ve spojení se zákazem svévole a odůvodnitelné intenzity)

c) časově nezbytné ukončitelnosti opatření,

d) rozumně omezené a zdůvodnitelné prostorové lokalizace rozhodnutí.

e) nediskriminace a neprivilegizace způsobené rozhodnutím.

8.  Ústavní rámec možných povinných vakcinačních opatření

Věrohodná naděje vlád a určitě výrazné části veřejnosti ve vakcinaci staví samozřejmě otázku, zda lze anti-kovidovou vakcinaci občanům uložit na základě zákona, případně se zdravotně doloženými výjimkami. Je třeba přitom především konstatovat, že  se při tomto uvažování střetávají dvě ústavněprávní hodnoty, a sice (1) právo na život, které  je klíčovým základním lidským právem a je s ním spojena exkluzivita rozhodování každé fyzické osoby (rodiče ve vztahu k neplnoletým) o vlastním zdraví a nezbytného souhlasu s jakýmkoliv zejména preventivním zásahem do této sféry. Vakcinace je v současné době (i ve světě) oficiální vládní politikou a nepochybně typem (2) veřejného zájmu preventivního typu, který směřuje plošným způsobem k ochraně životů (a řekněme, že výrazná část společnosti toto řešení přijímá). Ústavní právo zná zásadu poměřování dvou a více ústavněprávních hodnot v situacích, kdy se osobní zájem dostane do rozporu se společenským. S ohledem na jednoznačný ústavní důraz na ochranu individualizovaného přirozeného lidského práva na život v jeho ústavním komplexu je tato ústavní hodnota zcela prioritní a jakákoliv povinná plošná preventivní akce státu by byla zjevně a extrémně protiústavní.

Nelze však vyloučit povinnou vakcinaci osob v určitých službách, povoláních a zaměstnáních. Smluvní a dobrovolný vstup do určitých pozic je takto vždy spojen s tím, že člověk je seznámen s riziky profese a zaměstnavatel je povinen poskytnout veškeré ochranné prostředky, včetně zdravotních (a to i charakteru protivirového). Mnohdy na tom závisí i funkčnost systému veřejných služeb jako takového (zdravotní služby, armáda, policie, hasiči,  letecká doprava, expertní výjezdy, diplomacie, atd.).

9. Aktualizovaný koncept řešení ústavní konformity operativních opatření výkonné moci

Pandemická situace postavila vesměs všechny státy k řešení, které spočívalo (a bude spočívat) v očekávání účinných řešení ze strany výkonné moci. Tato skutečnost jednoznačně i potenciálně zdůrazňuje její úlohu a výkonná moc, zejména vláda, ministerstva, případně pořádkové složky mohou ( a také se stalo) nabývat v této situaci dominantní pozice. Parlamentní kontrola a také přezkum soudní zůstávají svým vstupem v pozici následné (kontrolní, přezkumné), jak již řečeno. Tato skutečnost je schopna dočasně (a v případě řešení pandemie nyní již přes rok trvání) měnit dělbu moci de facto. Tato časově neuzavřená očekávání pro futuro by však měla být vymezena určitým konceptem chování vládní moci, který by byl schopen vymezovat určitý algoritmus jejího rozhodování, a tudíž vylučovat nejen budoucí excesy, ale i nastavit kritéria případného soudního přezkumu sporů, které by individuáně byly (legitimně) vyvolávány.

Výše uvedené úvahy tak dovolují jisté „technologické“ shrnutí pro možný algoritmus  postupu státní moci (tedy především zákonodárné a výkonné) k budoucímu antipandemickému rozhodování. Pro rozhodování jakýchkoliv orgánů veřejné správy se takto jeví jako vhodné nastavit koncept  možného užití různých operativních prostředků v zásadě takto:

1. cíl operativního či zásahového řešení,

2. uvažované prostředky výkonné moci k předpokládanému užití (řešení),

3. legitimita a právní základ těchto prostředků (legalita),

4. přesvědčivé odůvodnění předpokládané efektivity těchto prostředků,

5. reálné dopady opatření na lidská práva a svobody,

6. posouzení  těchto prostředků prostřednictvím testů (vlastní „úřední“ znalecký audit),

Limitační úlohu ústavních kautel při operativních zásazích výkonné moci do základních lidských práv a svobod, která se významně opírají o judikaturu evropské provenience nelze podceňovat, přičemž není pochyb o tom, že i v souvislosti se zkušenostmi států zastavit a paralyzovat COVID v budoucnu dávají dostatek návodů k řešení

Prof. JUDr. Karel Klíma, CSc.

28.7.2021